Aria pulita in Europa per tutti. Un invito ad agire in modo più incisivo

Introduzione

L’inquinamento atmosferico è uno dei principali fattori di rischio per la salute pubblica a livello globale. Esiste ormai un ampio consenso sul fatto che l’esposizione all’inquinamento atmosferico provochi una serie di effetti negativi sulla salute, sulla base delle evidenze di una vasta letteratura scientifica che è cresciuta in modo esponenziale dalla metà degli anni Novanta.^1-4 L’inquinamento atmosferico danneggia la maggior parte degli organi ed è collegato a molte malattie debilitanti, come asma, malattie cardiovascolari, broncopneumopatia cronica ostruttiva, polmonite, ictus, diabete, tumore del polmone e demenza.⁵

Lo studio Global Burden of Disease ha stimato che nel 2019 l’inquinamento atmosferico è stato il quarto fattore di rischio mondiale per la mortalità, superato solo dall’ipertensione, dal consumo di tabacco e da un’alimentazione scorretta.⁶ L’Agenzia europea per l’ambiente ha stimato in 300.000 i decessi prematuri dovuti all’inquinamento atmosferico nell’UE27 nel 2020: un carico inaccettabile.⁷
I livelli di inquinamento atmosferico sono generalmente diminuiti negli ultimi sette decenni in Europa, grazie soprattutto al successo della normativa sulla qualità dell’aria e ai successivi sviluppi tecnologici e industriali. L’attuale legislazione sulla qualità dell’aria in Europa – la Direttiva sulla qualità dell’aria ambiente (AAQD) del 2008 – ha fissato i valori limite per la media annuale degli inquinanti atmosferici PM_2,5 e NO₂, rispettivamente, a 25 e 40 μg/m3.8 Questi valori limite sono criticati, perché insufficienti a proteggere la salute dei cittadini dell’UE.^9,10

L’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) ha pubblicato nuove linee guida sulla qualità dell’aria (AQG) nel settembre 2021, basate su una sintesi completa delle prove scientifiche sugli effetti dell’inquinamento atmosferico sulla salute.4 Le linee guida raccomandano che le concentrazioni medie annue di PM_2,5 e NO₂ non superino, rispettivamente, i 5 e i 10 μg/m³, dimostrando che al di sopra di questi valori si verificano gravi effetti sulla salute. La comunità medica sostiene il pieno allineamento della legislazione dell’UE con l’AQG 2021 dell’OMS, come indicato in una dichiarazione congiunta approvata da più di 140 società mediche, di salute pubblica, scientifiche e organizzazioni di pazienti.¹¹

Il 26 ottobre 2022, la Commissione europea ha pubblicato una proposta di revisione della direttiva AAQD.¹² La Commissione, inoltre, ha accompagnato la proposta con una valutazione d’impatto, che quantifica le concentrazioni di inquinamento atmosferico previste e i conseguenti costi sanitari e di attuazione per varie scelte politiche.¹³ Il Parlamento europeo e il Consiglio stanno attualmente esaminando la proposta, che comprende passi importanti per ottenere un’aria più pulita, ma non è sufficiente per massimizzare i benefici per la salute pubblica, per i motivi illustrati di seguito.

Manca un percorso chiaro verso il completo allineamento con l’AQG 2021 dell’OMS

I nuovi valori limite annuali proposti sono 10 μg/m³ per il PM_2,5 e 20 μg/m³ per l’NO₂, da rispettare in tutta l’UE entro il 2030. Sebbene questi valori limite proposti siano più restrittivi di quelli attuali, sono comunque due volte più alti dell’AQG 2021 dell’OMS. Altri Paesi ad alto reddito si stanno muovendo verso standard più stringenti. L’Agenzia per la protezione dell’ambiente degli Stati Uniti, per esempio, sta valutando varie alternative per gli attuali standard nazionali di qualità dell’aria ambiente (NAAQS) per il PM_2,5 annuale di 12 μg/m³ riducendoli a 8 μg/m³.¹⁴ L’UE potrebbe perdere l’occasione di essere un modello di riferimento e un leader globale nella legislazione sull’aria pulita, se si accontenta di un allineamento parziale. Chiediamo valori limite di 5 e 10 μg/m³ rispettivamente per il PM_2,5 e l’NO₂ annuali entro il 2030.

La proposta della Commissione europea (CE) non delinea un percorso chiaro verso il pieno allineamento con l’AQG 2021 dell’OMS anche dopo il 2030; propone invece un «meccanismo di revisione periodica per assicurare che le più recenti conoscenze scientifiche sulla qualità dell’aria guidino le decisioni future». Sottolineiamo che le più recenti conoscenze scientifiche supportano il pieno allineamento con l’AQG 2021 dell’OMS. Inoltre, le molteplici opzioni per ritardare il rispetto dei valori limite porteranno a un continuo e inaccettabile carico di malattie da inquinamento atmosferico in Europa.

Sono necessari valori limite per l’ozono

La proposta prevede solo valori target e obiettivi a lungo termine per l’ozono, invece di valori limite legalmente vincolanti, a causa delle «complesse caratteristiche della sua formazione nell’atmosfera, che complicano il compito di valutare la fattibilità del rispetto di valori limite rigorosi». Non siamo d’accordo con questa motivazione. L’ozono è un importante inquinante atmosferico, con effetti ben documentati sulla salute dovuti all’esposizione a breve termine (“smog estivo”) e a lungo termine; pertanto viene comunemente utilizzato nelle valutazioni del carico di inquinamento atmosferico.¹⁵ I livelli di ozono sono diminuiti molto meno negli ultimi decenni rispetto al PM_2,5 e all’NO₂ e, in assenza di una riduzione delle emissioni di precursori, il cambiamento climatico aumenterà le concentrazioni di ozono.¹⁶ L’ozono (così come altri inquinanti, tra cui il PM_2,5) aumenta anche l’effetto delle ondate di calore sulla mortalità in Europa.^17,18 Notiamo inoltre che le complessità della formazione dell’ozono nell’atmosfera sono presenti in tutto il mondo. Altri luoghi, tra cui gli Stati Uniti, hanno standard di qualità dell’aria legalmente vincolanti (NAAQS) per l’ozono. Se gli Stati Uniti possono, anche l’UE dovrebbe essere in grado di farlo.

I valori limite sono fondamentali per garantire l’applicabilità della direttiva AAQD, come chiaramente documentato dal Fitness Check 2019 condotto dalla CE.¹⁹ Proponiamo l’uso di valori limite vincolanti invece di valori obiettivo inefficaci per l’ozono e il pieno allineamento con l’AQG 2021 dell’OMS, compresa una media a lungo termine (stagione calda) di 60 μg/m³.

Gli effetti negativi dell’inquinamento atmosferico sulla salute sono sottovalutati

Le revisioni sistematiche alla base dell’AQG 2021 dell’OMS sono state pubblicate nel 2020 e hanno incluso studi sulla salute disponibili fino a settembre 2018.^20,21 Le stime sintetiche di queste revisioni sistematiche globali sono utilizzate nella valutazione d’impatto europea per calcolare il carico di mortalità da inquinamento atmosferico per informare le varie opzioni politiche e la relativa proposta.

In particolare, sono stati pubblicati di recente tre studi di popolazione generale molto ampi finanziati dall’Health Effects Institute. Questi studi hanno esaminato milioni di partecipanti negli Stati Uniti, in Canada e in Europa e sono stati specificamente progettati per esaminare gli effetti negativi sulla salute dell’esposizione a lungo termine a bassi livelli di inquinamento atmosferico.^22-24 Tutti e tre gli studi hanno documentato associazioni tra la mortalità e le concentrazioni di PM_2,5 al di sotto dei valori limite attuali e proposti dall’UE e dei NAAQS statunitensi. Inoltre, gli studi hanno documentato una funzione di risposta all’esposizione lineare (Stati Uniti) o sovra-lineare (Canada ed Europa) tra l’esposizione a lungo termine al PM_2,5 e la mortalità (sovra-lineare significa un effetto più elevato per esposizione aggiuntiva a basse concentrazioni di inquinanti rispetto ad alte concentrazioni).

I risultati europei di ELAPSE sono particolarmente rilevanti per l’Europa.²⁴ Pertanto, la CE ha condotto ulteriori analisi utilizzando ELAPSE per stimare l’influenza della scelta della funzione di esposizione-risposta sulla mortalità nella valutazione d’impatto, in parte in risposta ai nostri suggerimenti.²⁵ Le stime di mortalità attribuibile erano più alte del 40% per il PM_2,5 e più del doppio per l’NO₂ utilizzando la funzione di esposizione-risposta di ELAPSE rispetto alle stime delle revisioni sistematiche dell’OMS, a parità di condizioni.¹³

Inoltre, nella valutazione d’impatto è stata inclusa solo una serie limitata di esiti di morbilità e solo per il PM_2,5. Di conseguenza, concludiamo che la valutazione d’impatto della CE sottovaluta sostanzialmente il carico di malattia dovuto all’inquinamento atmosferico. Ciò è particolarmente preoccupante, in quanto la scelta delle opzioni politiche e dei nuovi valori limite proposti dipendeva dal beneficio netto delle azioni di mitigazione (benefici derivanti dai guadagni in termini di salute rispetto ai costi di attuazione delle misure).

Molte potenziali opzioni e azioni politiche non sono presenti nello scenario di fattibilità

Lo scenario di massima riduzione tecnicamente fattibile per la proiezione delle future concentrazioni di inquinamento atmosferico considera tutte le misure tecniche disponibili, indipendentemente dai costi. Questa valutazione mostra che, entro il 2030, il raggiungimento di livelli di concentrazione degli inquinanti atmosferici pienamente in linea con l’AQG 2021 dell’OMS potrebbe non essere possibile per gran parte dei punti di campionamento nell’UE (71% per il PM_2,5).¹³ Notiamo, tuttavia, che la fattibilità è molto legata alla volontà politica. Mentre le misure tecniche giocano un ruolo importante, altre potenziali opzioni realistiche di abbattimento sono ampiamente ignorate. Tra queste, per esempio, le zone a basse o zero emissioni, i quartieri a minor traffico, il miglioramento dei trasporti pubblici, la promozione del trasporto attivo e l’incentivazione di scelte alimentari sane attraverso azioni politiche a livello di produzione, trasporto e consumo. Inoltre, mancano nello scenario di fattibilità il passaggio accelerato a carburanti più puliti e all’elettrificazione, misure locali efficaci come il divieto di combustione di carbone e biomassa e altre misure locali o nazionali.

La CE ha condotto una valutazione d’impatto prudente, che sottovaluta i benefici per la salute e che si basa su un quadro incompleto di ciò che è possibile fare, portando a una proposta poco ambiziosa. Nonostante queste carenze, il messaggio principale della valutazione d’impatto è chiaro: i benefici per la salute superano di gran lunga (con un fattore 6-18) i costi di attuazione delle azioni per la qualità dell’aria, con il beneficio netto maggiore (38 miliardi di euro) per l’opzione politica di completo allineamento agli AQG 2021 dell’OMS entro il 2030.¹³

Sono necessari maggiori sforzi per ridurre le disuguaglianze negli esiti sanitari dell’inquinamento atmosferico

Sebbene l’inquinamento atmosferico colpisca tutte le persone, alcuni gruppi sono particolarmente vulnerabili e hanno maggiori probabilità di subire effetti negativi sulla salute, tra cui le donne incinte, i bambini, gli anziani, i pazienti affetti da malattie croniche e le persone con uno status socioeconomico più basso.²⁶ Inoltre, i gruppi emarginati hanno maggiori probabilità di vivere in aree a rischio di inquinamento atmosferico, con conseguenti ingiustizie ambientali e ulteriori disparità di salute.^27,28 Gli Stati Uniti hanno iniziato ad affrontare le sfide legate alle disuguaglianze tra inquinamento atmosferico e salute attraverso il processo di definizione degli NAAQS, in cui è stato richiesto il posizionamento di monitoraggi supplementari nelle comunità emarginate.¹⁴

Esortiamo la Commissione europea a porre maggiore enfasi sulla considerazione delle disuguaglianze e raccomandiamo di utilizzare il monitoraggio o la modellistica per valutare se le disparità di esposizione si riducono in futuro. Notiamo che gli obblighi di riduzione dell’esposizione media complementare attualmente proposti per il PM_2,5 e l’NO₂ a lungo termine non proteggeranno adeguatamente i gruppi emarginati, poiché per il calcolo vengono proposti solo monitoraggi di fondo urbani. Inoltre, l’esposizione media è calcolata a livello regionale (aree NUTS1), che è troppo grossolano per cogliere le disparità di esposizione rilevanti. Proponiamo che gli obblighi di riduzione dell’esposizione media siano ponderati per la popolazione e includano i dati dei controlli dei punti critici (per esempio, le strade più trafficate), idealmente aumentati con ulteriori controlli da collocare specificamente nelle aree dei punti critici e nelle comunità emarginate. Raccomandiamo di utilizzare aree geografiche più piccole (per esempio, NUTS2) con una chiara assegnazione delle autorità responsabili dell’adempimento degli obblighi di riduzione dell’esposizione media e sottolineiamo che tali obblighi dovrebbero essere solo complementari ai valori limite.

Diffidate della sottrazione dei contributi di fonte “naturale”

Analogamente all’attuale AAQD, la proposta consente di dedurre i contributi delle fonti “naturali” al superamento dei valori limite o degli obblighi di riduzione dell’esposizione. Ciò include le riduzioni dovute agli incendi e alle particelle trasportate a lunga distanza da tempeste di sabbia e polvere. L’evidenza scientifica dimostra che anche l’inquinamento atmosferico proveniente da queste fonti “naturali” è dannoso per la salute umana e la maggior parte degli studi sanitari alla base dell’AQG 2021 dell’OMS non distingue tra l’inquinamento atmosferico proveniente da fonti “naturali” e quello proveniente da fonti antropogeniche.^4,29,30 Inoltre, si prevede che il contributo delle fonti “naturali” aumenti a causa dei cambiamenti climatici. Proponiamo di limitare la possibilità di sottrazione delle fonti “naturali”.

Conclusioni

Chiediamo una maggiore determinazione e un percorso chiaro nella AAQD verso il completo allineamento con l’AQG 2021 dell’OMS per PM2,5, NO2 e ozono entro il 2030. In particolare, chiediamo valori limite di 5 e 10 μg/m³ per il PM_2,5 e l’NO₂ annuali, rispettivamente, con l’aggiunta di un valore limite di 60 μg/m³ per l’ozono a lungo termine (stagione calda).
È necessario uno sforzo maggiore per ridurre le disuguaglianze nei danni alla salute causati dall’inquinamento atmosferico, poiché gli obblighi di riduzione dell’esposizione media attualmente proposti non proteggeranno adeguatamente le comunità emarginate. Si invita inoltre a diffidare dei ritardi nel rispetto dei valori limite e della sottrazione dei contributi delle fonti “naturali”, che si prevede aumenteranno solo a causa dei cambiamenti climatici.

Le associazioni robuste e più solide con la mortalità e la morbilità a livelli molto bassi di inquinamento atmosferico sottolineano l’ampio potenziale non sfruttato per ulteriori benefici per la salute in Europa e dovrebbero fornire uno stimolo alla Commissione europea, al Parlamento europeo e al Consiglio per essere più audaci nei loro obiettivi. Inoltre, incoraggiamo i governi, le autorità locali e altri enti a continuare a impegnarsi per migliorare la qualità dell’aria, anche se i valori limite attuali e proposti dall’UE sono stati raggiunti.

Conflitti di interesse dichiarati: nessuno.

Ringraziamenti: ringraziamo l’ISEE Europe chapter, la ISEE Policy Committee, l’ISEE main council e la ERS Environmental Health Committee per i loro preziosi suggerimenti.

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